Особенности Правил землепользования и застройки в историческом городе (на примере города Вологды)

Главный архитектор проекта ОАО Гипрогор, канд. архитектуры Ольга Васина представляет технологию подготовки Правил землепользования и застройки г. Вологды, в границах которого расположено историческое поселение, что обусловливает особенности работы над этим документом. Последовательно описаны этапы работы, а также выявлен ряд возникающих проблем.

В настоящее время ОАО ГИПРОГОР завершил подготовку Правил землепользования и застройки города Вологды, в границе которого расположено историческое поселение «Город Вологда», представляющее собой яркий образец градостроительного искусства с многочисленными объектами культурного наследия, ценной средообразующей застройкой и историко-культурными ландшафтами. Опыт работы показал, что разработка документа градостроительного зонирования для исторического города имеет свои особенности, которые предлагается рассмотреть в данной статье.

Базовым нормативным правовым актом при подготовке Правил землепользования и застройки (далее — Правил) в историческом городе, как и в любом населённом пункте на территории Российской Федерации, является Градостроительный кодекс РФ (далее — ГК РФ), определяющий требования к градостроительному зонированию, включающему установление территориальных зон и содержание градостроительных регламентов.

Одновременно с ГК РФ при подготовке Правил в историческом городе действует Положение о порядке согласования проекта, утверждённое Министерством культуры РФ, которое предписывает обязательный учёт Правилами утверждённого предмета охраны исторического поселения.

Таким образом, при установлении границ территориальных зон и градостроительных регламентов на территории исторического города необходимыми условиями по нормам ГК РФ являются: соответствие сложившейся планировке и существующему землепользованию, соблюдений установленного в Генеральном плане города функционального зонирования, учёт историко-культурного опорного плана. К этим условиям добавляется необходимость соответствия утверждённому предмету охраны исторического поселения, который, в соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», включает, в том числе, границу исторического поселения и требования к градостроительным регламентам в его границах.

Проект исторического поселения «Город Вологда» был разработан и утверждён в 2018 году. В соответствии с этим проектом территория исторического поселения составляет чуть более одной десятой площади всего города. К границе исторического поселения примыкают участки застройки, участвующей в формировании силуэта исторического поселения.

Кроме того, на территории Вологды утверждены несколько проектов достопримечательных мест, которые расположены как в границе, так и за границей исторического поселения и имеют собственные градостроительные регламенты.

Таким образом, вся территория Вологды дифференцируется на несколько типов (рис 1):

• в границах исторического поселения, включая территории достопримечательных мест;
• территории застройки, примыкающей к границе исторического поселения и участвующей в формировании его силуэта, в том числе — достопримечательных мест;
•  территории застройки за границами действия требований к градостроительным регламентам исторического поселения либо достопримечательного места.

Рис. 1. Дифференциация территорий города Вологды в соответствии с проектом исторического поселения

В данной статье рассматриваются принципы и технологии градостроительного зонирования на территории города с уделением большего внимания территориям первых двух типов, к которым проектом исторического поселения и проектами достопримечательных мест установлены особые требования к градостроительным регламентам в целях сохранения: объектов культурного наследия, ценных градоформирующих объектов, исторических типов застройки; планировочной и объёмно-пространственной структуры города; соотношения между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озеленёнными); композиционно-видовых связей и панорам; соотношения природного и созданного человеком окружения — всего того, что обеспечивает сохранение уникальности города, неповторимых качеств исторической городской среды.

Зоны с особыми требованиями к градостроительным регламентам, установленные в проекте исторического поселения, отличаются характеристиками формирующей их застройки: параметрами земельных участков, пространственными интервалами в уличном фронте застройки, предельной высотой и площадью объектов, требованиями к архитектурному оформлению фасадов зданий, а также особенностями благоустройства территории и иными параметрами. Все эти качества застройки также входят в состав предмета охраны исторического поселения и должны быть учтены при установлении градостроительных регламентов в составе документа градостроительного зонирования.

Зоны с особыми требованиями к градостроительным регламентам имеют сложносоставную структуру. Их общее количество — 18, при этом в состав многих из зон входят участки с различающимися параметрами зданий и сооружений или иными характеристиками застройки. Число таких участков доходит до 16 (например, на территории застройки, участвующей в формировании силуэта исторического поселения) (рис 2).

Таким образом, на стартовом этапе подготовки проекта Правил каждый земельный участок исторической застройки Вологды имел следующие ключевые позиции:

• принадлежность функциональной зоне в соответствии с Генеральным планом города;
• принадлежность зоне с особыми требованиями к градостроительным регламентам проекта исторического поселения либо проекта достопримечательного места.

В соответствии с функциональным зонированием Генерального плана были определены виды территориальных зон, которые являются эквивалентными для всех типов территорий Вологды (рис. 3):

• жилые зоны,
• общественно-деловые зоны,
• зоны смешанной застройки (зданиями жилого, общественного, производственного назначения),
• производственные и коммунальные зоны,
• зоны инженерной и транспортной инфраструктуры,
• природно-рекреационные зоны,
•  зоны сельскохозяйственного использования,
• зоны специального назначения.

Рис. 2. Зоны с особыми требованиями к градостроительным регламентам, установленные проектом исторического поселения «Город Вологда»

Далее, для учёта требований к градостроительным регламентам проекта исторического поселения, направленных на сохранение многообразия исторически сложившейся городской среды, виды территориальных зон были дифференцированы в зависимости от основных признаков составляющей их застройки.

Так, территориальные зоны жилой и смешанной застройки были взаимосвязаны с ведущим морфологическим типом зданий. Имеется в виду, что в каждой из таких территориальных зон основным видом разрешённого использования становилась:

• застройка индивидуальными жилыми домами,
• смешанная застройка индивидуальными и малоэтажными домами как жилого, так и общественного назначения,
• застройка малоэтажными зданиями различного назначения,
• застройка среднеэтажными зданиями различного назначения,
• застройка многоэтажными зданиями различного назначения.

Для общественно-деловых территориальных зон их дифференциация определялась в первую очередь функциональным назначением и специализацией застройки. Основным видом разрешённого использования здесь устанавливалась:

• застройка объектами делового, общественного и коммерческого назначения,
• специализированная застройка объектами общественно-духовного назначения,
• специализированная застройка объектами образования, здравоохранения, социального назначения,
• застройка культовыми зданиями и сооружениями.

Рис. 3. Схема функционального зонирования в составе Генерального плана города

В основе формирования природно-рекреационных территориальных зон лежало многообразие открытых общественных пространств в исторической части Вологды, определивших их состав: зоны зелёных насаждений рекреационного использования, зоны историко-культурных рекреационных ландшафтов, зоны набережных, зоны пойм рек и ручьев, зоны парков.

Дифференциация производственных и коммунальных территориальных зон в границе исторического поселения основывалась на различных санитарно-экологических характеристиках предприятий.

Разнообразие территориальных зон транспортной инфраструктуры связано с расположением в исторической части Вологды сооружений и коммуникаций железнодорожного транспорта, к которым проектом исторического поселения установлены требования к градостроительным регламентам.

Проектом исторического поселения установлены различные требования к градостроительным регламентам и таких объектов специального назначения, как кладбища, каждое из которых имеет свои особенности, а также по отношению к режимным объектам ограниченного пользования.

Следующий этап градостроительного зонирования — определение видов разрешённого использования земельных участков, перечень которых в территориальных зонах устанавливался с учётом типа территории в границе Вологды:

• в границе исторического поселения и на территории застройки, участвующей в формировании его силуэта — в соответствии с видами разрешённого использования в составе градостроительных регламентов проекта исторического поселения либо проекта достопримечательного места, а также с учётом сложившегося и перспективного функционального назначения застройки, определённого Генеральным планом города;
• за границами действия градостроительных регламентов проекта исторического поселения — согласно перспективному функциональному зонированию застройки на основе классификатора видов разрешённого использования земельных участков.

В тех случаях, когда в территориальных зонах виды разрешённого использования земельных участков одинаковые, но имеют различные предельные параметры строительства и реконструкции объектов недвижимости, наравне с территориальными зонами устанавливались подзоны.

Большое количество территориальных зон и подзон в границе исторического поселения и на территории застройки, участвующей в формировании его силуэта, обусловлено необходимостью учёта многообразия зон с особыми требованиями к градостроительным регламентам исторического поселения. Наибольшее количество зон и подзон сформировано в границе исторического поселения, на территории современной застройки установление подзон не требуется (рис 4).

Рис. 4. Типы территориальных зон и подзон на территории Вологды

Следующий этап в процедуре градостроительного зонирования территории Вологды — это установление предельных параметров земельных участков, зданий и сооружений при строительстве и реконструкции, а также ограничений использования объектов недвижимости.

Так, в соответствии с проектом исторического поселения в его границе градостроительными регламентами устанавливается наиболее «строгий» и расширенный состав требований к следующим параметрам:

• предельному (минимальному и максимальному) размеру земельного участка;
• максимальной/минимальной протяжённости земельного участка вдоль улицы;
• максимальному проценту застройки земельного участка как капитальными объектами, так и некапитальными строениями и сооружениями;
• минимальному проценту площади озеленения земельного участка;
• максимальной площади застройки, максимальной этажности и высоте отдельно стоящего объекта капитального строительства и некапитальных строений и сооружений;
• максимальному/минимальному размеру интервалов в уличном фронте застройки;
• отступу объекта капитального строительства от охраняемых исторических красных линий кварталов;
•  ограничениям по размещению информационных и рекламных конструкций, вывесок;
• объёмно¬-пространственным и композиционно-силуэтным характеристикам (в том числе, углу наклона кровли, мезонин, мансард, прочее);
• основным отделочным материалам и цветовому решению фасадов и кровли зданий;
• элементам благоустройства (в том числе оградам, дорожным и тротуарным покрытиям, малым формам).

За границей исторического поселения на территории застройки, участвующей в формировании его силуэта, градостроительные регламенты имеют сокращённый состав требований и устанавливаются по отношению к следующим параметрам:

• предельному (минимальному и максимальному) размеру земельного участка;
• минимальному проценту площади озеленения земельного участка;
• максимальной площади застройки, максимальной этажности и высоте отдельно стоящего объекта капитального строительства;
• отступу объекта капитального строительства от охраняемых исторических красных линий кварталов;
• объёмно¬-пространственным и композиционно-силуэтным характеристикам (применительно к жилой застройке до 5 этажей);
• цветовому решению фасадов и кровли зданий.

На территории современной застройки предельные параметры объектов недвижимости в различных территориальных зонах устанавливаются в соответствии с нормами ГК РФ и включают:

• предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков;
• минимальные отступы объекта от границ земельных участков;
• предельное количество этажей или предельная высота объекта;
• максимальный процент застройки в границах земельного участка;
• иные предельные параметры (при необходимости).

Кроме того, при установлении предельных параметров объектов недвижимости в каждой территориальной зоне и подзоне учитывались нормы федерального, регионального и местного уровней. В частности, предельные (абсолютные) размеры земельных участков дополнены расчётными нормативными показателями их площади для каждого вида территориальных зон в соответствии с региональными и местными нормативами градостроительного проектирования.

Структура установления градостроительных регламентов применительно к территориальным зонам города Вологды, сформированным в табличной форме для каждого вида территориальных зон, отображена на рис. 5.

Рис. 5. Градостроительные регламенты, установленные применительно к территориальным зонам

Фрагменты табличных форм с установленными предельными параметрами объектов недвижимости в отношении некоторых видов разрешённого использования приведены на рисунках 6-8 для следующих территориальных зон: расположенной в границе исторического поселения (зона Ж1-И1), на территории застройки, участвующей в формировании силуэта исторического поселения (зона Ж3-И2), на территории современной застройки (зона Ж6).

Рис. 6. Фрагмент таблицы основных видов разрешённого использования в территориальной зоне Ж1-И1

Рис. 7. Фрагмент таблицы основных видов разрешённого использования в территориальной зоне Ж3-И2

Рис. 8. Фрагмент таблицы основных видов разрешённого использования в территориальной зоне Ж6

Карта градостроительного зонирования территории города Вологды, приведённая на рис. 9, наглядно демонстрирует разницу в распределении и характере территориальных зон в центральной части города и на периферийных территориях. Многообразие и мелкодисперсность территориальных зон, сложность зонирования в границах исторического поселения обеспечивают сохранение полифонической гармонии сложившейся городской среды.

Рис. 9. Карта градостроительного зонирования Вологды

Описывая процесс подготовки Правил города Вологды, нельзя не сказать о существенных правовых коллизиях между нормативными правовыми актами, лежащими в основе документа градостроительного зонирования исторического города, которые существенным образом усложняли ход работы и процедуру согласования проекта.

Так, законодательство, связанное с проектами исторических поселений, не требует соответствия границ зон с особыми требованиями к градостроительным регламентам границам земельных участков, в то время как базовой нормой ГК РФ является соответствие границ территориальных зон сложившемуся землепользованию. В результате, в проекте исторического поселения «Город Вологда» частыми являются ситуации, когда в границе земельного участка установлено несколько зон с особыми требованиями к градостроительным регламентам, которые являются одновременно взаимоисключающими. Например, в одной стороне земельного участка действует регламент, запрещающий любое новое строительство, в противоположной стороне — разрешено строительства зданий, в том числе многоэтажных.

В таких ситуациях в Правилах Вологды было принято решение установления градостроительных регламентов применительно к территориальной зоне в соответствии с требованиями к регулированию застройки исторического поселения, имеющими «наибольшую площадь распространения» в границе земельного участка. Для объектов, на которые распространяются иные требования, предложена система исключений в виде сносок, уточняющих предельные параметры зданий или иные характеристики застройки.

Однако, безусловно, такая особенность проекта исторического поселения, связанная с пренебрежением границ землепользования, создаёт трудности в установлении правовых гарантий и обязанностей для правообладателей земельных участков.

Примерами, демонстрирующими разногласия между нормами законодательства, являются и проекты достопримечательных мест. Например, требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам, установленные в проекте достопримечательного места «Покровская слобода, XV — XIX вв., расположенная в районе ул. Слободской в г. Вологде», невозможно учесть в Правилах Вологды ввиду существующего землепользования, а именно — несоответствия границ регламентных участков проекта достопримечательного места границам земельных участков (рис. 10).

Рис. 10. Проект достопримечательного места «Покровская слобода, XV — XIX вв.,
расположенная в районе ул. Слободской в г. Вологде»

Аналогичная ситуация наблюдается и в тех случаях, когда на территориях, свободных от застройки, не произведено межевание земель в соответствии с функциональным зонированием, установленным в Генеральном плане, либо проектами планировки территории города. В этих ситуациях, как и в случае достопримечательных мест, границы территориальных зон обязаны учитывать существующее землепользование до момента перемежевания земель и образования новых земельных участков в соответствии с утверждённой документацией по планировке территории и дальнейшим внесением изменений в карту градостроительного зонирования.

Представленные в статье технологии и принципы подготовки проекта Правил землепользования и застройки города Вологды, направленные на сохранение уникальности элементов объёмно-пространственной и архитектурно-планировочной организации исторически сложившейся застройки, могут быть использованы в практике градостроительного зонирования других исторических городов России.

Ольга Васина