Документы территориального планирования — готовится реорганизация

В соответствии с поручением Президента России о реорганизации градостроительной сферы при Минэкономразвития в рамках СОПС-ВАВТ создана рабочая группа, целью которой является совершенствование территориального планирования. Она функционирует уже несколько месяцев, налицо первые практические результаты. По словам руководителя группы А.Антонова, перечень выдвинутых предложений можно разделить на три блока: одобренные большинством членов группы и внешними экспертами и предполагающие внесение в действующее законодательство; одобренные в целом, но нуждающиеся в проработке в ходе пилотных проектов; требующие дополнительного обсуждения, по которым позиция группы до конца не сформирована.

В конце апреля состоялся семинар, на который были вынесены второй и третий из упомянутых блоков. Он организован Департаментом планирования территориального развития Минэка совместно с СОПС-ВАВТ. Тема: «Совершенствование территориального планирования в рамках реализации мероприятий Трансформации делового климата, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 января 2019 г. № 20-р». На семинаре рассмотрены предложения СОПС-ВАВТ в части упрощения и оптимизации процедур подготовки и согласования проектов документов терпланирования, учета положений стратегии пространственного развития, национальных и федеральных проектов, увязки документов стратегического и территориального планирования, дальнейшего развития ФГИС ТП: автоматизации процессов и полного отказа от документооборота, размещения в системе данных, необходимых для подготовки документов терпланирования, моделирования размещения объектов регионального и местного значения. Среди основных предложений, поддержанных участниками семинара: исключение дублирующих процедур в градостроительном планировании, необходимость вариативности состава и содержания генпланов для разных типов муниципальных образований, разработки пространственного раздела в стратегии социально-экономического развития крупных и крупнейших городов. Участниками совещания также поддержана инициатива о пилотной отработке предложений с рядом субъектов РФ. Предложения по совершенствованию стратегического и территориального планирования будут представлены в Правительство РФ в третьей декаде мая 2019 г.

Главный докладчик А.Антонов кратко охарактеризовал список выдвинутых предложений. Обозначим основные из них — с краткими комментариями начальника отдела Департамента планирования территориального развития Минэка А.Волкова.

— Дифференциация состава ДТП в зависимости от местных условий, для муниципальных образований разного типа. Какая-то часть сельских поселений, а также городов с невыраженной градостроительной активностью могла бы обеспечиваться граддокументацией по сокращенному варианту — к примеру, объединенной редакцией генплана и ПЗЗ. В то же время города, активно развивающиеся, нуждаются в дополнительных, надстраивающихся над стандартным набором, звеньях ДТП.

А.Волков: Данное предложение вызывает серьезные сомнения, связанные с неопределенностью вида итогового документа, его избыточной насыщенностью разнородной и разномасштабной информацией, сложностью его подготовки и согласования, а также внесения изменений в той или иной его части. Сокращение состава и содержания документов терпланирования явится выхолащиванием самих документов и повлечет невыполнение его основной из функций — комплексного планирования устойчивого развития территорий при учете всех ограничений использования территории, планируемого ее использования, определяемого на основе комплексного анализа использования при учете экономических, экологических и иных факторов, интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, юридических и

— Введение двустадийности терпланирования посредством выделения внутри генплана концептуальной стадии. Работе над ней предшествовали бы диалог с местным населением, подготовка общественного мнения и т.п. Сегодня 70% трудозатрат проектировщиков уходит на корректировку проекта в процессе изнурительных согласований.

АВ: Вполне достаточно выделение концептуальной части в материалах по обоснованию проектов генпланов, с обсуждением ее при необходимости с широким кругом заинтересованных лиц в рамках процедуры подготовки проектов генпланов с разделением на стадии подготовки при необходимости требования ТЗ. Также может быть предусмотрена возможность подготовки концепции генерального плана как отдельного документа, в том числе в рамках научной работы.

— Хронологическая регламентация работы над проектом. Как предлагает А.Антонов, 3 месяца давалось бы на разработку, 6 — на подготовку и 3 — на согласование проекта. В настоящее же время, работа над проектом, бывает, затягивается на долгие годы. Кроме того, ограничение по срокам внесения изменений в генплан могло бы оговариваться разом в 2-3 года — в отличие от существующего регламента — раз в 5 месяцев по основаниям, прописанным в статье 26 ГрК РФ.

АВ: Срок 5 месяцев подразумевает все процедуры — конкурс на разработку, разработку проекта и согласование до момента его утверждения. При этом сроки подготовки проектов внесения изменений в генпланы должны быть обоснованы расчетом трудозатрат, а сроки согласования проектов в одном из внесенных в Правительство РФ законопроектов уже сокращены до 2-х месяцев. В данном предложении речь идет о моратории на внесение изменений вопреки положениям законодательства, что достаточно сомнительно.

— Внесение в утверждаемую часть генплана объектов — от общественных пространств и ветхого и аварийного жилья до общежитий и кванториумов, фигурирующих в национальных проектах.

— Расширение утверждаемой части генплана за счет таких разделов, как природно-экологический каркас, схема общественного транспорта, территории приоритетного развития и др. Фактически речь идет о легитимизации происшедших и подспудно происходящих изменений внутри ДТП.

АВ: …что, в действительности, недостаточно обосновано и требует дополнительной проработки.

— Уточнение подходов и методики функционального зонирования, связанное с отходом от дробности зонирования, соотнесением функционального и территориального зонирования, изменением правил постановки на кадастровый учет и др.

— Сокращение, а точнее — сведение к укрупненным показателям, раздела генплана, посвященного инженерной и коммунальной инфраструктуре. Детальная проработка данного раздела в части распределительных и квартальных сетей может переноситься в отдельный документ — Комплексный план инфраструктурного развития.

АВ: Что также требует детального обсуждения с федеральными органами исполнительной власти, отвечающими за системы коммунальных, транспортных и социальных инфраструктур.

Помимо основных поднимался ряд вопросов, в том числе: обеспечение соответствия документов стратегического и территориального планирования, корректировка правил отображения объектов и зон их размещения, заданных приказом № 10 Минэка, формирование системы профессиональной аттестации физлиц — разработчиков ДТП, и др.

Несмотря на обстоятельный доклад А.Антонова, сопровождавшийся развернутой презентацией, у присутствовавших экспертов возникла масса вопросов и возражений. Прежде всего, была подвергнута нелицеприятной критике сама взаимообусловленность документов стратегического и территориального планирования. Хотя врио директора Департамента планирования территориального развития Минэка А.Елин сразу указал, что в современных условиях жесткой связи между стратегическим и территориальным планированием быть не может.

По характеристике зам. директора НИиПИ Генплана г. Москвы А.Колонтая, в регионах социально-экономическая стратегия — это, как правило, «Вперед и с песней!» — все красиво, духоподъемно, но слабо сообразуется с действительностью. От себя добавим: это результат, с одной стороны, идеологизации, а с другой — сокрытия или фальсификации статистических вводных. По свидетельству зам.директора НИИП градостроительства П.Спирина, в Северной столице пару лет назад приняли Концепцию социально-экономического развития — набор трюизмов: Питер — культурная столица, пять основных направлений развития и далее в том же духе. Спрашивается: ну и как это использовать в ДТП?

«Авторы социально-экономической концепции сплошь и рядом сталкиваются с дефицитом статистических данных — в отличие от специалистов, занимающихся пространственным развитием, — продолжает П.Спирин. — Не говоря уже о том, что данные различных источников кардинально расходятся: скажем, по официальным сводкам в Краснодаре проживает немногим более 1 млн человек, тогда как МВД приводит другую цифру — порядка 1,4 млн. Нельзя не заметить: в Германии в ходу общий документ, именуемый план развития и совмещающий социально-экономические и пространственные приоритеты». На что А.Колонтай замечает, что в европейских странах обычно в работе пять стадий, начиная от концептуальной и проектной частей и заканчивая программой реализации и мониторингом. При этом ПЗЗ являются составной частью генплана, что встретило возражения со стороны П.Спирина.

Он против сокращения объема ДТП, пусть даже и для сельских поселений. Дело в том, что во многих случаях их отличительной чертой является природно-ландшафтный и рекреационный потенциал, требующий оценки и развития. А.Колонтай привел в пример 20-тысячный Нарьян-Мар, где намерены делать все что можно — стратегию пространственного развития, генплан, нормативы, ППТ — благо финансы позволяют.

Работа над генпланом всегда носила двустадийный характер, — настаивает А.Колонтай. — Другое дело, что концепция генплана, как правило, не выделялась отдельной финансовой строкой. По словам зам. директора Гипрогора В.Трояновского, концепция генплана делается — но потом все равно работа начинается с чистого листа. «Выигрыша во времени — нет. Хотя с содержательной точки зрения концептуальная стадия бесспорно важна».

Если говорить о регламенте внесения изменений в ДТП, то вряд ли предлагаемый порядок — раз в 2-3 года — технически возможен. По свидетельству П.Спирина, в Питере коррективы в генплан вносятся 3-4 раза в год. В.Трояновский привел в качестве примера работу их института над концепцией Екатеринбургской агломерации. Проектировщики располагали данными на 2017 г. За минувшие неполные пару лет столько всего поменялось, включая вышедшие майские указы Президента, задавшие новую рамку — взять те же демографические показатели.

По поводу порядка отображения в ДТП различных объектов возникла дискуссия. В.Трояновский поинтересовался, как предполагается обозначать транспортный каркас в части ОТ? Или, к примеру, какова «проходная» мощность подстанции — для крупного города и сельского поселения? Главный редактор «АВ» Д.Фесенко отметил, что не могут не возникнуть проблемы с обозначением объектов ветхого и аварийного жилья. Где-то, в той же Ингушетии, оно составляет порядка 20% и — соответственно — может быть компактно отображено на карте, а где-то — 1-2%, пусть и сомнительные — и как показывать точечные объекты?

Относительно ФГИС ТП В.Трояновский заметил, что система работает еле-еле — ждешь-не дождешься. Документы накапливаются, не обновляясь — вываливается целая куча.

Резюмируя: не в пример больше вопросов, чем ответов. На наиболее принципиальные из них призваны отреагировать пилотные проекты. Однако, по словам А.Елина, гнаться за их количеством нет резона — главное, чтобы пилотная линейка была максимально представительной, охватывала самые разные случаи. Первые — Самара-Тольятти, Южно-Сахалинск, Нарьян-Мар — пошли…

Дмитрий Фесенко